美国国家战略传播：理念演进与对华实践

【内容提要】国家战略传播起源于宣传和心理战，宣传确立了操控认知的根本原则，心理战旨在通过隐蔽手段实现监视。随着国际局势和媒介生态的变化，在国家战略传播理念演进过程中，信息逐渐成为控制数字疆域的武器。2010年，奥巴马政府正式开启了美国国家战略传播。美国对华国家战略传播实践已历经四届政府，不同政府对华战略实践呈现出接触性、对抗性、平衡性与攻击性的特点。其核心理念是遏制中国，传播实践具有政党更迭的钟摆性、信息空间的殖民化及蓄意隐蔽权力运作等特点。

【关键词】国家战略传播 对外宣传 心理战 国际传播

2001年美国“9·11”事件后，面对恐怖主义威胁，小布什政府在军事部门的推动下开始探索国家战略传播。在《邓肯·亨特2009财政年度国防授权法》(Duncan Hunter National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2009)的要求下，2010年，奥巴马政府向两院提交了《国家战略传播框架》(U.S.President, National Framework for Strategic Communication, 2010)，美国由此正式开启国家战略传播。美国通过一体化协作的国家战略传播完成“美国版世界故事”，并将其极具盎格鲁文化圈特征的叙事全球扩散。不同于企业语境的战略传播，本文讨论的是政府语境下的国家战略传播，通过梳理美国国家战略传播理念演进，探讨美国对华开展的具体实践，重点剖析四届政府在组织机构、资金投入、运行模式及传播策略上的变化，总结美国对华开展国家战略传播的特点。

美国国家战略传播理念起源于两次世界大战和冷战期间的宣传和心理战。操控认知的宣传与注重隐蔽、监视的心理战，共同构成国家战略传播核心理念。“第一次世界大战中，威尔逊设立的公共情报委员会(CPI)，具有类战略传播性质。第二次世界大战期间，罗斯福总统领导下的战时情报办公室(OWI)和战略情报局(OSS)可视为真正意义上的战略传播的出现。”尽管当时尚未正式称为“战略传播”，这些部门的工作理念塑造了战略传播的思想雏形。冷战开始后，“在杜鲁门和艾森豪威尔两任总统的努力下，美国政府于1947年至1953年间分别成立了国家安全委员会(NSC)、中央情报局(CIA)和美国新闻署(USIA)，为美国的国家战略传播奠定了雄厚的制度性基础”。在国家安全委员会的指令下，中央情报局执行隐蔽的心理战，通过全球情报网络收集的数据实现帝国监视，奠定了国家战略传播隐蔽和监视的理念。“冷战爆发不久，杜鲁门政府强调要实施隐蔽的心理战，由中央情报局进行‘隐蔽活动’(Covert action或Covert operation)，采取的方式是隐蔽的、秘密的，必须掩盖行为者的真实身份。其具体范围包括隐蔽的政治战、经济战、宣传战以及扶植援助敌对国家反政府武装等准军事行动”。“心理战是一种帝国管理工具，是恃强凌弱的战略与文化的有机组成部分，胁迫和操纵被冠以‘传播’之名。”冷战期间，中央情报局对中国执行多项隐蔽行动，如使用U-2侦察机监视中国通信等。此外，心理战还通过情报共享机制实现帝国监视。“五眼联盟”最初成立时仅有美英两国，第二次世界大战扩展至盎格鲁-撒克逊五国。随着冷战加深，五国的情报共享和监视系统逐渐确立，重点监视苏联及其卫星国和东欧的通讯。

国家战略传播与国家安全战略绑定是一种新型作战方式，本质上是将信息实现武器化，战略传播运行的体系则是将信息武器化的装置。美国国家战略传播理念正式生成经历两个阶段：一是小布什执政时期的探索，二是奥巴马执政后的确立。“9·11”事件后，小布什政府开始重视发展国家战略传播，以回应恐怖主义威胁、提升海外形象。2004年，国防部国防科学委员会在报告中将战略传播表述为：“政府使用各种工具，了解全球态度及文化，推动人员和机构开展对话，为决策者、外交人员、军事领导人就舆论对政策的影响提供咨询，通过传播策略来影响人们的态度与行为。”2006年，美国国防部发布了《四年防务战略传播执行路线图》，该报告强调政府要集中力量吸引关键受众，用国家权力工具协调行动并服务国家利益。第109至第111届美国国会(2005—2010年)期间，曾多次审读《战略传播法案》(Strategic Communication Act)，提出设置一个中心统筹战略传播工作，提升联邦政府全球信息传播能力。但相关法案并未最终通过。尽管如此，《2009财年邓肯·亨特国防授权法》要求提交一份涵盖公共外交与战略传播的跨部门战略报告，这推动了该理念的发展。2009年奥巴马就职之后，其政府履行了这一要求，于2010年向两院提交了《国家战略传播框架》。这是美国总统首次系统阐述美国国家战略传播的性质、目标和实施体系，也反映出小布什期间国会对战略传播讨论的成果。小布什政府时期战略传播领导权存在不确定性，尚未形成协作体系与协同机制，但在理念上已基本明确政府要通过战略传播实施一致行动影响目标受众，以实现国家安全与国家利益。奥巴马政府时期，正式确立在全政府协调运作机制下，国家战略传播通过公共外交、公共事务、国际广播，以及信息作战或心理战操纵国内外受众。美国通过一体化协作的国家战略传播建构“美国版世界故事”，并将其极具盎格鲁文化圈特征的叙事全球扩散。

美国对华国家战略传播的核心理念是遏制中国，通过渗透意识形态，制造二元对立，诋毁抹黑中国，服务于美国国家安全和国家利益的总体布局。一方面，利用多种渠道向中国受众宣扬美式价值观和生活方式，对华渗透意识形态。同时，诋毁抹黑中国的发展道路和具体政策。在“一带一路”倡议中，西方频繁炒作“中国债务陷阱”的叙事，试图将中国描绘成操纵发展中国家、破坏全球秩序的国家。西方媒体和政治机构围绕特定的议题，例如，在涉疆、涉藏、涉港、涉台等议题上，散播“人权”“自由”的美式“普世价值观”;另一方面，美国借助二元对立的叙事框架，将中国塑造成“专制”的形象，在国际社会大肆渲染“中国威胁论”，拉拢盟友构建反华统一战线。美国当前诸多做法与冷战初期美国采取的策略如出一辙。“冷战初期，杜鲁门和艾森豪威尔政府为了遏制共产主义发展，破坏社会主义阵营团结，挑拨苏联与东欧、中国及其他社会主义国家间的关系，先后出台了一系列对外隐蔽心理战政策文件。”近年来，美国通过确立印太战略、推进小多边安全机制，如建立美日印、美日澳三方对话机制与美日印澳四方安全对话(Quad)，在不断制造集团对抗，强化所谓“自由世界”与“专制世界”的对立阵营划分。美国对华国家战略传播的具体实践会随着地缘政治竞争格局的变化而不断调整，也会根据中美关系的动态变化灵活制定战略目标，但美国对华国家战略的理念展现出高度的延续性。

(一)接触性对华国家战略传播：奥巴马政府(2009—2017)

从组织机构、资金投入、运行模式，以及传播策略几个方面可以观测美国对华开展国家战略传播的实践及变化。奥巴马政府以美式价值观为核心，对华展开接触性的国家战略传播。在传播机构上，于2016年成立全球接触中心(GEC)，负责协调美国向外国受众传达的反恐信息，在信息空间打击暴力极端组织。奥巴马政府对信息空间的关注，早在2015年发布的《国家安全战略》已明确提出，要警惕中国政府、中国个人，采取必要的行动保护网络免受盗窃;在运行机制上，奥巴马实施“重返亚洲”(pivot to Asia)战略，增强美国在亚太地区的影响力，以制衡中国的崛起。在他执政期间，美国注重与中国的接触与对话。同时，通过国际开发署(USAID)，利用发展援助和经济资助宣扬美国价值观以对抗中国有影响力的项目。在东南亚，支持亚洲及其他地区的独立媒体和治理改革，并通过媒体与公民社会项目抗衡中国国家叙事。提倡“新闻自由”的“美式价值观”，公共外交和公共事务在国家战略传播运行中发挥了主要作用;在传播策略上，奥巴马政府从2014年开始“渲染中国威胁论”，重点关注网络间谍、经济安全和军事现代化。此外，通过智库、好莱坞、电子产品等对华持续输出意识形态，宣传美式生活方式及价值观。

(二)对抗性对华国家战略传播：特朗普政府1.0时期(2017—2021)

特朗普政府1.0时期，打击中国“虚假信息”成为对华展开对抗性的国家战略传播的主要任务。该时期国家战略传播机构与资金变化如下：2018年，广播理事会(BBG)被特朗普改为全球媒体署(USAGM)。2020年，《综合拨款法案》正式授权设立“对抗中国影响力基金”(CCIF)，由国务院和美国国际开发署管理。在特朗普时期，全球接触中心的使命已经从反对恐怖主义扩展到打击中国“虚假宣传”;尽管特朗普缩减公共外交和全球媒体署的预算，但全球接触中心的预算却增加了7600万美元，用于对抗“外国宣传”和“虚假信息”。对华工作以2017《国家安全战略报告》为指导，包括打击中国虚假信息;对华开展经济行动;提出“清洁网络计划”(Clean Network);将中国的外交机构、宣传机构、孔子学院、统战组织、国有企业等视为具有恶意影响的机构。通过“将中国定义为‘修正主义国家’，在西方舆论中激发新一轮‘红色恐慌’。围绕‘锐实力’‘中国责任论’‘病毒溯源’等话语，政府形成全社会舆论动员体系，推动对华‘脱钩’议程”。此外，“在民粹主义、大国博弈思维的指引下，特朗普还推动网络空间阵营化，以网络安全与数字经济为抓手，联合‘五眼联盟’等围堵中国，开启数字冷战路线”。同时，他直接在推特(现更名为X)平台发布带有煽动性的帖子，“推动‘推特外交’(Twiplomacy)，挑战多边秩序，以‘变色龙式’民粹主义强化对华对抗，导致公共外交高度政治化、不确定性上升”。

(三)平衡性对华国家战略传播：拜登政府(2021—2025)

拜登政府在对华国家战略传播中呈现“攻防并举”的平衡性策略。一方面，加大战略传播机器的投资;另一方面，通过外交手段缓和紧张关系。首先，在机构与资金层面，拜登政府将“对抗中国影响力基金”更名为“对抗中国恶意影响力基金”(CPIF)，执政期间该基金会的预算逐年增加，且目标逐渐具体。该基金会目标在于支持独立媒体、揭露中国“虚假信息”及防范“掠夺性”贷款计划。2025财年，“美国全球媒体署获拨款9.5亿美元，较2023财年增长7.4%，确保用公共资金打击中国的恶意影响。该机构在预算中提出推出全球新闻服务，以对抗中国的全球宣传努力。“美国之音”也将增加中国分公司的投入，强化对中国及其周边的深度报道，并在非洲、拉美等地以当地语言传播。”此外，“对全球接触中心将增加150万美元，专门用于应对中国的宣传与虚假信息”;其次，在运行机制上，拜登政府强调“去风险化”而非“脱钩”。在合作与竞争间寻求平衡。如“印太战略”虽加大对华军事部署，但也配合高层互访等手段稳定中美关系;第三，在传播策略上，“自由亚洲电台”扮演着新闻代理人的角色，“聚焦当地媒体未能或不予报道的新闻事件以及其他敏感话题”，使用普通话、粤语、藏语和维吾尔语发布所谓“中国侵犯人权”“迫害少数族裔”等内容。作为辅线的“美国之音”，侧重于“揭示”中国如何推动美国放弃国际盟友。

(四)攻击性对华国家战略传播：特朗普政府2.0时期(2025年以来)

特朗普政府2.0时期，美国整体上拆除关键传播机构、收缩意识形态输出，但对华国家战略传播却呈现出更强的攻击性。为了巩固霸主地位，特朗普广泛使用个人社交媒体，如X、真相社交(Truth Social)，持续渲染“中国威胁”，将中国问题与贸易、关税、国家安全挂钩，以“狂欢式”总统魅力挑动反华情绪。他曾在X平台上发布“中国病毒”的帖子，引发反亚裔事件增加。这种煽动方式被延续至第二任期。特朗普设立的“政府效率部”(DOGE)，迅速推动对国家战略传播机构的系统性裁撤。包括美国全球媒体署在内的七个联邦机构被要求大幅削减预算或直接关闭，导致“美国之音”“自由亚洲电台”“自由欧洲电台”等对华传播机构陷入停摆。与此同时，曾负责打击中国“虚假信息”的全球接触中心也被关闭。此外，美国国际开发署对外援助项目的资金几乎被冻结。作为意识形态弥散机器的美国国家民主基金会(NED)也被暂停资助。全政府协调的国家战略传播模式被打破，这反映了“美国优先”聚焦内政，压缩对外传播资源。同时，特朗普仍强调要将“对抗中国恶意影响力基金”作为对华国家战略传播的关键工具。作为副总统的万斯，更是对华口出不逊。此外，极右翼媒体是特朗普政府2.0时期对华传播的重要推动者。美国极右翼“意识形态具有反民主、反平等、白人至上主义色彩，且主张威权主义、种族清洗或族裔迁移等”。亲特朗普的极右翼媒体通过新闻、社交平台助推涉华议程，且涉华问题言辞激烈。如极右翼新闻媒体《华盛顿自由灯塔报》(The Washington Free Beacon)的新闻报道中，称中国为“邪恶帝国”，将新疆问题定性为“种族灭绝”。极右翼势力借助如Gab等社交媒体进行成员招募与意识形态扩散。Gab社交平台以“#CCPvirus #ChinaLies, #CommunistChina” 为标签，构建“反共”叙事，利用阴谋论和民粹话语激化反华情绪。

(一)政党更迭与对华战略传播实践的钟摆性变化

政党更迭对美国国家战略传播产生钟摆性变化的影响。民主党与共和党轮替执政，两党制下，不同执政党对华实施国家战略传播呈现出以下特点：首先，民主党优先使用国家战略传播已有的工具，使用全局性、统筹性的策略。而共和党，在特朗普领导下倾向于采取非结构化、具有对抗性、攻击性的策略。尤其是在“美国优先”的理念下，共和党更关注国家内部经济发展。他们认为国家战略传播中的重要机器，如国际开发署效率低下、腐败滋生，应该被重置;其次，民主党更倾向采用“白色”宣传方式，通过公共外交、公共事务的开展工作，多通过官方渠道发布信息。而共和党则更倾向采用“灰色”和“黑色”宣传方式，情报部门作用较为突出，消息来源不一定明晰，消息真假难辨，多为非宣传部门或者非政府组织发出;再次，民主党内部对国家战略传播认识具有连续性。奥巴马提交的《国家战略传播框架》是由时任副总统拜登主持起草的，当拜登成为美国总统后，通过加大战略传播机器资金投入的方式进一步深化国家战略传播对华实践的生产内容。尽管两党对华实施的国家战略传播策略各有侧重，但从“对抗中国恶意影响力基金”的预算逐年增长看，这体现了两党对抗中国的政治共识，显示出将中国视为战略竞争对手的一致性。

美国通过国家战略传播机器展开数字地缘政治博弈，以实现信息空间殖民化。在国家安全框架下，数字地缘政治竞争逐渐取代传统地缘政治竞争，安全的范畴不再局限于传统地缘安全，而是转向了网络空间数字安全。在此过程中，中国被定义为“虚假信息”与“恶意影响”的来源。卡斯特提出“网络国家”的概念，认为“地方的和全球的公民社会很快变成了民族国家的挑战者，同时也很快成为民族国家的合作者。美国利用技术优越性来使这个世界适应于它本身，适应于它的利益要求，适应于它的思维方式、存在方式”。进一步而言，“信息时代的权力斗争是文化的斗争。媒体是他们的主战场和战斗工具，但真正的权力存在于信息交换和象征操弄的网络之中，并通过图像、发言人和知识传播，与社会行动者、制度及文化运动发生关联。”美国通过“网络国家”理念，利用媒体扩大数字地缘空间。维基解密在X平台上发文透露美国国际开发署总共资助了全球707家媒体和279个非政府组织“媒体”的6200名记者。这些代理人借助网络平台传播美国立场，实质上成为推动信息空间殖民化的工具。信息之所以可以被武器化是由于“互联网与网络传播植入了制度性权力、资源性权力以及‘知识即权力’治理术等传统政治权力类型，成为支撑霸权系统与帝国传播的基础性‘权力资源’(resource power)”。因而在数字冷战背景下，数字空间成为大国博弈主场，媒介叙事也逐渐成为战略传播的关键。尽管当前特朗普关停部分关键的国家战略传播机器，但并未终止数字地缘政治博弈与信息空间的殖民化。相反，对星链、人工智能等尖端技术的投资，表明未来特朗普政府可能通过智能传播维持数字霸权，主导全球信息秩序。

(三)蓄意隐蔽的“软权力运作”与极右翼组织的信息动员

中央情报局在美国国家战略传播中扮演重要角色，尤其体现在对华隐蔽行动中。特朗普政府2.0时期不仅依托极右翼小报和网站发布涉华信息，极右翼民粹运动间接促使政府采取更加强硬的对华政策。“在‘软权力的运作’(the wielding of soft power)的篇章中，约瑟夫·奈故意忽略了美国军事和情报机构的大量隐蔽活动的作用，而仅以一句‘那并不意味着中央情报局在生成权力方面毫无作用’为引导而轻松描过。”这恰恰说明中央情报局在美国国家战略传播中的作用。根据路透社报道，“特朗普曾命中央情报局组建了一个小型特工团队，他们使用虚假的网络身份传播有关中国政府的负面言论，同时向海外新闻媒体泄露诋毁性情报”。在当前的美国政治语境中，极右翼传播活动已成为不可忽视的力量，其民粹主义运动通过塑造舆论，逐渐成为美国政治生态中重要组成部分。如匿名者Q(QAnon)和“让美国再次伟大”(Make America Great Again，MAGA)等民粹主义运动深刻影响了公众对中国的认知，加剧对华不信任情绪。匿名者Q运动的参与者善于利用社交媒体，迅速传播阴谋论信息，并不断朝政治化方向演变。民粹主义运动促使美国政府对华态度更为强硬，如贸易政策与人权问题。

从美国对华国家战略传播的实践特点出发，中国的应对策略主要包括以下几个层面：一是根据美国政党轮替的特点，在回应美国国家战略传播时，既要回击执政党已有政策，又要预防在野党潜在措施，同时还要识破一致性对华策略;二是关注数字冷战背景下美国信息空间殖民化的具体手段，提升数字地缘政治博弈能力;三是加强对隐蔽传播机构的研究，包括中央情报局、极右翼媒体和组织等。特朗普二次上台后，大刀阔斧砍掉多个国家战略传播关键机器，但在遏制中国的战略指引下，其对华国家战略传播仍需高度关注。美国国家战略根本逻辑依然是以国家安全与国家利益为核心，而中国被持续视作其“首要威胁”。因此，尽管相关传播策略可能随局势调整，但其对华国家战略传播实践不会中断，反而趋于多样化与隐蔽化。

本文系国家社科基金重大课题“西方国家主要政党涉华传播话语体系研究”(项目编号：22&ZD320)的阶段性研究成果。