近年来，“基于规则的国际秩序”在一些多边国际场合，特别是美国阐述其对中国、俄罗斯等国外交政策时，经常被作为一种立场而提出。这反映出国际规则与国际秩序之间存在一种未被充分揭示的深层关系。虽然“基于规则的国际秩序”一语最早由发展中国家提出，并被寄予了对国际秩序能更多体现公平公正的期望，但后来却多被西方采用并转变为其掌握主导权的一种话语和外交政策指向。当前，国际秩序正处在转型之中，各主要大国和国际政治力量对于国际秩序转型的认识和表达出现竞争态势，“基于规则的国际秩序”正是体现了西方在国际秩序转型中争夺国际话语权的意图。正因如此，中国及更多发展中国家应该警惕其中所包含的话语陷阱。
国际秩序的构成与规则基础
“国际秩序”是外交和国际关系领域的一个常用词，但通常情况下人们并不探究其含义。历史上典型的国际秩序有1815年的维也纳秩序、第一次世界大战之后的凡尔赛—华盛顿秩序、第二次世界大战之后的冷战秩序等，它们是同一时期内的国际体系的核心部分。冷战时期的国际秩序具有两极结构、两种制度竞争和两大阵营的集团式对抗等特征，“冷战后”时期的国际秩序则与之有诸多不同，呈现出“无序”和“松散”的特征。从某种意义上说，“冷战后”的国际秩序是从冷战秩序瓦解到新的国际秩序构建完成之间的一个过渡。
当前，世界百年未有之大变局加速演进，国际秩序转型出现了一些重要因素。在这其中，国际秩序转型中的话语权和未来国际秩序的主导权之争成为大国竞争的重要方面。由于国际地位、身份和利益等各方面的相关性，主要大国对于国际秩序的转型和变迁也是最敏感的，这就解释了为什么美国表达“基于规则的国际秩序”显得最积极而中国对其批判也最明确的原因。美国最希望在21世纪新的国际秩序中令其霸权得到护持，而中国作为发展中国家，则希望在新的国际秩序中拥有与其地位相匹配的身份，并在合法性上得到世界性认同。因此，在美国和西方希望借“基于规则的国际秩序”以试图在一定程度上架空以联合国为核心的国际关系基本准则和国际法时，中国就需要作出明确的回应。
要认识“基于规则的国际秩序”要害在哪里，首先要理解国际秩序的构成要素和特征。国际秩序的构成大致包括四个方面：其一，国际政治权力结构与主权国家行为体。其二，国家间关系的运行规则与态势。其三，国际组织等非国家行为体的运行。其四，某些理念认同和国家意愿的话语表达。主要大国之间的权力结构是国际秩序的物质基础，运行规则是国家之间权力和利益、理念和价值的交互关系的规定和约制，国际组织是国际关系的多边机制和场所，理念认同和意愿表达是国家和国际组织对于国际秩序的价值判断和利益关系的依据。由此可见，国际秩序都是基于一定规则运行的，而由于联合国这个最权威的国际组织既有宪章关于国际关系基本准则的规定，又是当代国际法的渊源，因此，一个以联合国为中心的国际秩序必然是基于宪章规定的国际规则或者符合宪章精神。
美国与西方“基于规则的国际秩序”的意图
有资料显示，“基于规则的国际秩序”最初是由发展中国家提出来的。早在2007年9月第62届联大会议上，多米尼加代表在发言中就论述道，只有一个强大的联合国才能成为国际社会实现“有效的多边主义和以规则为基础的国际秩序”。延续这一理念，2009年9月第64届联大会议上，南非代表发言指出，“国际法是创造一个以规则为基础的国际体系的重要手段”。虽然这里说的是“国际体系”而非“国际秩序”一词，但国际秩序正是包含在国际体系之中。2018年9月第73届联大会议上，又有墨西哥、马绍尔群岛与波黑等发展中国家领导人主张要维护“基于规则的国际秩序”。这些发展中国家所指的作为国际秩序基础的“规则”，也就是《联合国宪章》中包含的主权国家平等、以联合国为中心等国际关系基本准则，以及以其为渊源的现代国际法体系。
尽管西方一些国家在某些场合中关于“基于规则的国际秩序”的表达与发展中国家接近，如2021年2月欧盟委员会和欧盟外交与安全政策代表共同提交的一份文件中表明，欧盟及其成员国坚定支持“以规则为基础，以联合国为中心的国际秩序”，但是，美西方在一些多边外交场合使用“基于规则的国际秩序”这一话语时，其含义经常越过主权国家平等、以联合国为中心、以宪章为依据的国际秩序界线，并包含压制中国在国际秩序中的地位和影响力的意图。
2015年6月，西方七国集团（G7）峰会宣言首次以集体的方式，宣称其致力于维护“在海洋领域中基于国际法原则——尤其体现在《联合国海洋法公约》——建立的以规则为基础的秩序”。2021年6月，G7峰会声明，最强大的国家在维护“以规则为基础的国际体系和国际法”方面负有特殊责任。2023年5月，西方七国集团领导人广岛峰会上发表联合声明，要维护“基于规则的国际秩序”。G7的集体宣言或声明，意图维护的是西方主导的国际秩序，甚至会对某些被它们认定为破坏“规则”的国家采取共同施压与集体行动。我们之所以还能够看到美国与欧盟在表达“以规则为基础的国际秩序”主张时对“规则”解释尚有不同，一方面表明欧美之间的“秩序观”差异，另一方面也表明当前的国际秩序还处在一个过渡期。
美国对“基于规则的国际秩序”使用越来越频繁，对防止中国挑战其霸权的意图表达也越来越直接。仅就2022年来说，5月26日美国国务卿布林肯在乔治·华盛顿大学发表的对华政策演讲论述道，“中国是唯一既有塑造国际秩序的意图，又有日益拥有重塑国际秩序所需的经济、外交、军事实力的国家”。6月底，布林肯在北约公共论坛上的演讲论述说，“中国正试图破坏基于规则的国际秩序，我们不寻求冲突，而是在努力确保基于规则的国际秩序”。这些话概括来说，就是美国希望将中国纳入其设想的“基于规则的国际秩序”中，中国在其中遵循何种“规则”以及拥有何种角色，要服从美国给予中国的任务和角色分派。那么，这样的国际秩序，无疑就是美国的霸权秩序。可见，这是一个话语陷阱。
中国是国际秩序的坚定维护者
以美国为首的西方国家频频表达“基于规则的国际秩序”主张，显示出对于世界百年未有之大变局下国际秩序变迁的一种焦虑和掌握国际话语主导权的意图，尤其表明美国对于中国怀有强烈的警惕，但同时又想以“规则”约束中国，以此将中国纳入其设想的霸权秩序之中。对于中国而言，既需要看到“基于规则的国际秩序”话语陷阱之所在，也要提出能赢得世界广泛认同的替代性主张。习近平主席在2021年9月第76届联合国大会一般性辩论上发表演讲时指出：“世界只有一个体系，就是以联合国为核心的国际体系。只有一个秩序，就是以国际法为基础的国际秩序。只有一套规则，就是以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。”这是对战后以来国际秩序的高度概括和深刻表达。事实证明，一个不断发展的中国，不仅在国际权力结构中将越来越占据优势地位，而且在塑造国际规则和理念的影响力方面也越来越强，必将在未来的国际秩序中扮演更加重要的角色。
作者：北京外国语大学国际关系学院教授张志洲
本期编辑：申金鑫
